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（来源：大湾区评论）
编者按 · 2026.04.20
2026年3月5日，十四届全国人大四次会议上通过的《政府工作报告》提及：“高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。加强城市基础设施生命线安全工程建设，提升高层建筑火灾防范和救援能力。建设创新型产业社区、商务社区，推动城市治理智慧化精细化，建设现代化人民城市。”城市更新已被列入今年政府重点工作之一。
在房地产市场回调的大背景下，如何通过城市更新激发城市活力，改善居住条件，同时控成本、防风险，成为各方关切的议题。近期，深圳市也印发了《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》，进一步降低房企在承接城市更新项目中配建保障房的要求。这是政府通过政策松绑来减轻企业负担、激发市场主体参与城市更新积极性以及稳定房地产市场预期的积极尝试。
本文分析了当下一线城市在城市更新方面的一些新尝试。它们或从改造模式入手，或从融资和合作方式入手，试图突破房企端、村民端、购房者端面临的约束，推动城市更新“再出发”。最后，作者指出，除了激励各城市探索模式创新之外，还要从需求端为市场整体注入更多活力，及时带动市场回暖，把握住城市更新模式探索的窗口期。
城市更新之困
城市更新，一般指政府主导的对城市内已建成区域再规划、再建设的过程。在国外，城市更新的典型案例包括纽约的高线公园更新项目、伦敦的国王十字街区更新项目等；在国内，城市更新伴随着城市化的整个过程。其中，诸如南锣鼓巷等项目实现了人文效益、社会效益和经济效益的多赢。
城市更新虽然是民生项目，但其运作遵循着经济逻辑。在房地产市场整体上行的时期，地方政府将土地出让给开发商，获得一次性的土地出让金，同时通过房地产相关税费（契税、增值税、土地增值税等）形成持续收入，名曰“土地财政”；开发商依赖资产升值预期进行高杠杆扩张，支撑业务规模和企业市值的扩大。居民也从房地产部门的发展中受益：一方面，房地产是很多人的投资标的，房产的溢价转换成人们的资产性收入；更重要的是，房地产行业支持了庞大的产业部门就业人口，为城市增添经济活力。据统计，房地产以及相关行业（建筑、建材、家居等）在中国经济中占比约30%，房地产占家庭财富约70%，房地产和建筑行业就业占全国就业15%。
这一格局固然是快速城市化这一历史进程下的产物，但与政策的支持也不无关系。就前者来看，城市更新项目的土地估值根本上来自持续涌入城市务工的人口进行的经济活动。城市人口在城市内消费或购置房产（往往存在贷款行为），从而实现了企业的资金回流，间接产生地租和各类税收，土地出让金的具体数额也是基于对以上土地收益的估算而产生的。就后者来看，政府的住建支持政策在一定程度上“托举”房地产市场的蓬勃发展。以2015年左右的“棚改货币化”为例，政府和央行支付的巨量“棚改”赔偿金流入了楼市，推动房价加速上涨，相关产业也在房市的旺盛需求下快速增长。但是，政策也带来了多种扭曲。其主要表现是大量三、四线城市的过度建设，而大型城市核心区亟需改造的地段则因涉及巨大利益而陷入长期拉锯。
可以预见，一旦这一模式所依赖的房地产市场上行趋势倒转，城市更新也将随之受困。首先是居民端的困境。居民是房地产的需求端，鉴于房地产以及相关行业（建筑、建材、家居等）在国民经济的较高占比，房地产产业下行必然波及居民就业和收入。以家具制造业为例，2025年家具制造业营收同比下滑10.7%，利润总额降幅达12.1%。此外，房地产资产价格还与家庭资产、购买力、负债息息相关。在房地产下行期，大量家庭遭遇资产缩水，甚至无法负担前期购房所负上的沉重房贷。数据显示，居民部门杠杆率从2005年的17%左右快速增长至2023年第三季度62.2%的高位，2025年前三季度缓慢回落至60.4%。愈发普遍且沉重的债务压力抑制了居民的消费能力，影响第二、第三产业零售部门业绩。其次是开发商的困境。在这一轮的房地产市场的收缩过程中，开发商普遍背负了大量债务，甚至大量兴起于市场上行期的企业遭遇破产。2024年，千亿规模的房企较2021年减少30家，百亿规模的房企较2021年减少72家；2025年，房地产开发投资同比下降17.2％，回落到2013年的水平。
与此同时，遗留下来的大城市住房问题继续凸显，甚至成为阻碍城市经济活力的因素。一是房价收入比居高不下。虽然近几年北上广深四个一线城市以及部分强二线城市房价已下跌20%到30%，但一线城市，尤其是一线城市核心区房价收入比仍然远远高于平均水平。2024-2025年，深圳房价收入比约在28-35倍之间，北京房价收入比约为38倍，上海约为37倍。这远远超出了国际一线城市的水平。如果说早些年房地产产业蓬勃发展所带来的经济外溢效应遮蔽了房价收入比畸高问题的严重性，当前这一问题对城市经济活力的负面影响愈发值得关注。二是居住质量堪忧。当前各大城市依然存在大量老旧小区和城中村自建房，居住条件较差，安全隐患突出且人员流动性大，居民自发组织维护效率低下。但由于购房成本难以负担和家庭规模的缩小，大量城市居民依然选择蜗居在这些社区内，以自身发展受限为代价换来较低的居住成本。
城市更新的创新模式
如果要让新的城市更新项目至少不成为家庭、企业和政府的新负担，同时有助于房价稳着陆和经济复苏，就应该因地制宜探索若干新模式，在企业端保证成本可担，风险可控；在居民端保证能够满足居民改善生活质量的需求，且不会给家庭带来更高的杠杆率。这些新增的城市更新项目虽然无法直接解决存量的家庭负债问题，但更健康的城市更新模式依然可以活跃经济、拉动消费，满足城市居民改善居住条件的需求，在长远看来依然有推进的价值。尤其是在大城市中心地段，城市更新项目在长期视角下仍有望获得更高的销售预期。但是，由于当前房市下行压力依然较大，房企资金普遍紧张，这些项目的推进难度仍旧很高。因此，帮助大城市渡过这段相对艰难的转型期具有更高的必要性。部分一线城市，如深圳和上海，已经开始了新模式的摸索，寻找项目风险和收益的新平衡点。
“微改造模式”。以深圳微棠公司的尝试为例。深圳市成立了由国企控股、社会机构参与运营的微棠公司，并通过和村民进行协商谈判，将连片的城中村房屋承包给微棠统一改造、出租、运营，村民和微棠公司就房屋出租收益进行分红。由于微棠公司以楼栋为单位进行统一收储，村民在更新中有较高的自主权，可按照自身情况选择签约与否，而非全村达成绝对多数或完全一致后才能启动更新，在时间和资金成本上的压力进一步降低。
位于深圳市龙华区元芬村的微棠公寓（图源：作者）
该项目于2018年开始进驻深圳市龙华区的城中村。以深圳市龙华区元芬村为例，微棠公司对该社区约60%的自建房进行了微改造，对房间进行了精装修，同时为公寓内租客配备了自习室、健身房等服务。微棠高管表示，每平方米装修改造的费用为三千元左右，在加上了政府补贴后，每平方米的改造成本可以降到约两千元，除去后续运营维护产生的成本，元芬村微改造项目的一次性投入不到一亿元。
在成本回收方面，微改造后，大量自建房原单层面积内的房间由原先的四房增加到了六到八房。根据第一作者于2025年底进行的实地调研，与同一城中村内其他普通自建房的房租相比，微棠公寓的出租屋每间房的租金变化不大，而每平方米的租金上涨了10%到20%不等。微棠将一部分的租金与原房东分红，余下部分构成公司运营收入。微棠高管在新闻采访中表示，收回初期成本需要十年左右的时间。
综合来看，微棠模式下，租客居住质量有了一定提升，租金的上涨与原有模式相比较为温和；房东能在新的合作框架下继续获得租金收入；城市更新项目的风险与拆除重建模式相比大大降低，同时政府也通过运营国企开辟了获取一部分城中村土地收入的新途径。经过8年左右的稳定运营，基本可以判断该模式在深圳的市场条件下是可持续的。
“土地整备利益统筹模式”。第二种模式同样来自深圳市，起始于2018年深圳市政府颁布的《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》。该模式要求项目范围内至少有一块3000平方米以上集中成片的未完善征（转）地补偿手续规划建设用地。同样是对城中村土地进行征地、拆迁，但其与以往城市更新存在两点最关键的不同：第一是政府在土地整备项目内征收土地的用途是保障城市基础设施、公共服务设施和重大产业项目土地供应，而非商住性质建设。第二是村股份公司在改造过程中拥有更高的主动性和收益预期。模式名字中的“利益统筹”，指的就是统筹城中村内股份公司、企业和个体业主的利益。按照“政府主导、社区主体、市场参与”的原则，该模式会为股份公司留出不高于项目总面积55%的留用土地，股份公司可与开发商合作，对留用土地进行开发，开发商对留用土地内拆除的建筑的业主进行货币补偿或实物安置，股份公司按照留用地土地价值占比参与开发收益分成。截至目前，深圳市政府已经将此模式用于地铁六号线、西丽高铁站等重大建设项目。由于这一部分项目不会产生大额的短期收益，因此政府会在土地确权后按工业用地价格50%的标准对股份公司进行赔偿。
由于涉及现金额度较小，该模式下开发商分担的成本与风险相对降低，同时也能够满足当前部分城中村业主对推进改造项目的需求。在2022年9月的《编制说明》中，政府提出探索将“更新”“整备”融合的路径；还有社会声音主张，将失效的城市更新项目直接转化为土地整备利益统筹项目。该模式在深圳的社会认知度有限，将来它在深圳城市更新领域还能发挥怎样的新作用，做出怎样的创新，都有待观察。
“国资基金项目模式”。第三种模式来自上海市大型房企和金融机构（均为国资背景）在2021年开始筹备的城市更新基金项目。该项目由上海地产集团牵头，第一轮资金规模达到800亿元，与涉及上海城市更新项目的相关主体展开广泛合作。这种模式下，基金项目向银行的贷款难度降低，同时个体企业承担的风险也会降低。
该项目目前参与的企业均为国资背景，根据分析人士的观点，一是因为上海市中心的很多老旧小区不能拆除重建，改造项目投资回报率较低；二是目前大部分城市更新项目开发时间很长，民营企业无法支撑长达7到8年的回报期，因而不愿承担城市更新项目，更倾向于建造新楼盘。该模式至今依然在稳定运行，旗下有十几个项目。
在经济新常态下，开发商和政府需要在规划和出资环节就对成本进行更加谨慎的控制，保证新增的城市更新项目不会因为过高的建设成本和销售价格而成为开发商和购房家庭的负资产。通过让城市更新项目成为长期稳定利润的来源，帮助开发商渡过项目建设时期在资金上的难关。
横琴澳门新街坊小区（图源：新华社）
未来展望
尽管上述几种模式相对可行，但同样存在着一定的局限。对于“微改造模式”而言，其改造后新增的经济效益和居民规模非常有限，改造效率偏低，无法和原有更新模式下的新楼盘相比。微棠公司只能根据自愿原则与每个城中村房东协商合作，目前其业务也主要分布在龙华区的城中村内，业务拓展能力有限。第二，这种模式的市场接受程度仍旧会受“租售不同权”的制约，即在何种程度上这些出租房源可以满足租户长期发展的需求。短期来看，可能只有深圳这类人口持续涌入、购房与租房需求双强的超大城市能够接受此模式。
土地整备利益统筹模式具有较高的不可复制性，因为深圳存在大量未完善征（转）地补偿手续的城中村土地，那些土地上长期保有一定规模的建筑，形成了较大的经济效益，该模式起初的一部分目的就是为了解决历史遗留问题。而在珠三角外的其他大城市，绝大部分土地都没有权属模糊的问题，同时也不存在城中村股份公司这样具有土地运营管理能力，可与开发商、政府进行集体谈判的法人组织。其他城市如果希望模仿此类型的更新模式，就必须考虑该如何结合自身实际做出调整。
对于国有基金项目模式而言，运行此模式具有较高的门槛，在推广上同样有难度。首先，城市本土需要拥有至少一家资金雄厚且信用良好的国企作为主要牵头人和运营方，当地政府也需要用较好的营商环境作为保障；其次，需要吸引到足够多的投资者出资进入项目，并且能够接受当地城市更新项目较长的成本回收周期；最后需要该城市本身就具有较好的城市化前景，还能创造新的城市人口增量或者住房改善需求，与城市更新项目创造的新供给对接。因此该模式对于二线及以下规模的城市参考价值有限。
在这样的背景下，政策要发挥更大的作用。2025年两会上，全国人大代表、国务院发展研究中心研究员侯永志表示，“房地产政策‘组合拳’，包括提供更为灵活的住房贷款政策、降低存量房贷利率、降低‘卖旧买新’换购住房税费负担、调整优化住房公积金政策等，有利于降低购房门槛和成本，减轻购房者的经济压力，进一步释放购房需求。”今年两会的政府工作报告则提出“因城施策控增量、去库存、优供给”的三位一体思路。
这意味着地方政府会更加谨慎地审批以增加供给为方向的城市更新项目，而是将去库存和减轻存量购房家庭的贷款压力作为着力点。以深圳为例，深圳市政府在近几年开始收紧城市土地供应，尝试优化土地供应结构，将新供给到市场的土地集中在市中心区域。与2022年峰值相比，2026年居住用地计划供应量减少275公顷，降幅超75%；同时加强土地储备工作，将闲置城市用地和部分失效城市更新项目土地重新整合进土地储备中，为长期发展做打算。与此同时，以“房票”为代表的政策工具已经在各二、三线城市被普遍使用，上海、广州、深圳等一线城市也在2025年开始尝试。
上海发出的首张“房票”，金山区房票凭证（图源：新华社）
房票作为替代现金补偿的货币化安置政策工具，具有一定的积极意义。通过发放房票，可以将“旧改”补偿款精准导入到现房市场中。当前，大城市都面临着不同程度的“去库存”问题，但正如前文所讲，库存房源多处于非核心地段。这些地段虽然不会被城市就业群体选择，但对于中老年人安居仍是较好的选择。因此，通过发放房票，有望在一定程度活化非核心地段房地产库存。但是，房票制度虽然在城市更新中能够撬动一部分业主的购房需求，从而降低城市更新项目开展难度，但本身缺少对负责城市更新项目的开发商的直接刺激。根据第一作者在调研中了解到的消息，在一些大城市的城市更新案例中，负责更新的开发商会以“进入了房源市场的开发商加入自己的更新项目，达成合作关系”为条件，接受自己的项目适用房票。也就是说，在房地产市场尚具有一定活力的大城市，必须要同意开发商围绕开发项目进行某种程度的交易，才能让负责更新项目的开发商接受房票工具。但这种交易限制了房票交易所适用的房源范围，也无法回应社会对房源市场内部房源质量的忧虑，因此在房票制度上，地方政府与房企（更新项目的开发商和拥有库存的开发商）之间依然需要探索一个利益和信用的平衡点。
长远来看，城市更新必须以改善居住条件、使住房成本回归合理区间、激活城市经济活力为本位，推动房地产业在经济新常态下进一步坐稳“房住不炒”的定位。政府需要对此做长远规划，创造稳定预期。除了继续坚持控增量、去库存、优供给，加强政策和金融支持外，还要在就业、收入等领域给予消费者更多支持，从需求端为市场整体注入更多活力。
本文作者
曾乘宇：香港中文大学（深圳）公共政策学院硕士生。
王琦：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院副研究员。
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